摘要：本文通過對工業(yè)發(fā)達國家應(yīng)急救援管理體制、我國社會應(yīng)急救援體系現(xiàn)狀及存在的問題以及我國2008年發(fā)生在南方的歷史罕見雨雪、冰凍極端天氣災(zāi)害和四川汶川特大地震災(zāi)害等典型災(zāi)害事故應(yīng)急救援案例進行分析和論證的基礎(chǔ)上，提出了建立起符合國情、具有現(xiàn)實性和可操作性的專業(yè)化緊急救援隊伍，加快建設(shè)政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的以消防部隊為主體，其他專業(yè)救援隊伍為補充的我國應(yīng)急救援體系的基本構(gòu)想。關(guān)鍵詞：消防 社會救援 應(yīng)急管理 體系建設(shè)

1、引言

近年來，隨著我國經(jīng)濟建設(shè)的快速發(fā)展，城市化、工業(yè)化步伐加快，新材料、新工藝和新能源的廣泛使用，火災(zāi)、水災(zāi)、冰凍、地震、泥石流、化危品泄漏等各種自然災(zāi)害事故、突發(fā)公共事件、人為災(zāi)害事故呈逐年上升趨勢，這些事故如果得不到迅速有效處置，勢必給國家財產(chǎn)和人民群眾生命財產(chǎn)安全造成不可估量的損失。黨的十七大更加關(guān)注民生，更加注重人民群眾的幸福安康，要求擴大公共服務(wù)，完善社會管理，明確提出“完善突發(fā)事件應(yīng)急管理機制”。

2、我國社會應(yīng)急救援體系的現(xiàn)狀及存在問題

加強社會應(yīng)急救援體系建設(shè)，是完善突發(fā)事件應(yīng)急管理機制的主要構(gòu)成，是維護社會公共安全和國家安全的重大舉措。隨著社會的不斷進步，應(yīng)急救援工作已經(jīng)成為顯示城市基礎(chǔ)設(shè)施水平和社會管理能力的標志性工程。特別是進入90年代以來，許多工業(yè)發(fā)達國家都建立了包括緊急救援法規(guī)、管理機構(gòu)、指揮系統(tǒng)、應(yīng)急隊伍、資源保障等方面的應(yīng)急救援管理體制。如美國在20年前就設(shè)立了由總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)的“聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局”（FEMA）。全國有2600名專門人員，設(shè)10個分區(qū)，在每個城市按面積和人口密度設(shè)有大量的能承擔(dān)救生、防滅火和其它災(zāi)害搶險救援任務(wù)的消防站，還設(shè)有直屬的28個城市搶險救援隊，分布于不同州的各類城市。德國是建立民防專業(yè)隊較早的國家，全國除約6萬人專門從事民防工作外，還有約150萬消防救護和醫(yī)療救護、技術(shù)救援志愿人員。這支龐大的民防隊伍均接受過一定專業(yè)技術(shù)訓(xùn)練，并按地區(qū)組成搶救隊、消防隊、維修隊、衛(wèi)生隊、空中救護隊。法國的民防專業(yè)隊伍主要由一支近20萬人的志愿消防隊和一支由8萬預(yù)備役人員組成的民事安全部隊組成。民事安全部隊現(xiàn)編成22個機動縱隊、308個收容大隊和108個民防連，分散在各防務(wù)區(qū)、大區(qū)和省，執(zhí)行民事安全任務(wù)，戰(zhàn)時可擴編到30多萬人。而發(fā)達國家消防部門的職能也由傳統(tǒng)的單一模式向多功能化立體方向發(fā)展，普遍承擔(dān)了滅火、救護、防化、垮塌、爆炸、交通事故以及空難救援等搶險救援任務(wù)，滅火出動平均僅占這些國家消防隊年出動總數(shù)的10%左右，其余90%左右都是應(yīng)急救援。

與國際上相比，我國目前對各類突發(fā)災(zāi)害性事件的應(yīng)急反應(yīng)和應(yīng)急救援實行的是一種“分而治之”行業(yè)垂直領(lǐng)導(dǎo)體系，如消防、礦山、石油、民航等部門都根據(jù)相應(yīng)的法律法規(guī)，分別對各自行業(yè)內(nèi)的應(yīng)急和救援活動進行了規(guī)定。這種單一災(zāi)害管理模式往往無法實現(xiàn)將現(xiàn)有人力、信息、技術(shù)、裝備等資源整合共享的要求，極大削弱了應(yīng)對各類突發(fā)事件的處置能力。

2.1應(yīng)急救援體系不完善，還未得到國家相關(guān)法律的確認

面對諸如汶川大地震等突發(fā)災(zāi)害事故，需要在全國范圍內(nèi)短時間內(nèi)調(diào)集眾多救援人員和裝備前往災(zāi)區(qū)一線，沒有跨省市調(diào)集救援力量方面的預(yù)案和體制的支撐是無法實施的。但現(xiàn)行的各種法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章及黨中央、國務(wù)院和部門文件，對突發(fā)重大災(zāi)害應(yīng)急救援隊伍特別是部隊如何調(diào)派、聯(lián)動，聯(lián)動后指揮體系的建立、救援的職責(zé)分工都未上升到法律的高度。因此造成災(zāi)害事故的緊急救援聯(lián)動中，不按規(guī)定履行職責(zé)、事故發(fā)生后反應(yīng)遲緩、工作隨意性大、本位主義嚴重等情況屢有發(fā)生，使救援行動的整體聯(lián)動因缺乏法律保障而顯得渙散無力，極大削弱了戰(zhàn)斗力。

2.2作戰(zhàn)指揮體系不完備，缺乏完善的綜合應(yīng)急指揮系統(tǒng)

從目前的救援體系來看，參戰(zhàn)的多方救援力量因領(lǐng)導(dǎo)體制不同、隸屬關(guān)系各異、利益差別等原因，在行動中缺乏組織上的嚴密性和紀律上的約束性，多頭指揮、各自為戰(zhàn)的格局依然沒有打破。各個救援力量之間基本處于各自為戰(zhàn)的狀態(tài)，各種專業(yè)救援力量和相關(guān)職能部門之間不能實行整體聯(lián)動，沒有統(tǒng)一的調(diào)度、指揮和協(xié)調(diào)功能，缺少科學(xué)性和聯(lián)動性，既造成了人力和物力的浪費，又耽誤了寶貴的救援時間。這主要是由于缺乏統(tǒng)一高效的應(yīng)急救援機制，缺乏統(tǒng)一組織指揮和綜合協(xié)調(diào)能力，平時無法進行必要的合成訓(xùn)練和演練。

2.3救援資源配置不合理，有限的經(jīng)費無法用在刀刃上

由于沒有建立統(tǒng)一的突發(fā)事件管理機構(gòu)，造成各部門不可避免地存在救援裝備和人力資源重復(fù)投入、大量閑置的狀況，應(yīng)急能力和管理水平往往也參差不齊。有的部門即使建立了一些應(yīng)急救援組織，在隊伍建設(shè)、救援裝備配備、維護和響應(yīng)機制等方面也缺乏行之有效的管理，導(dǎo)致快速反應(yīng)和災(zāi)害現(xiàn)場應(yīng)變能力不強。此外，地方政府面對眾多的應(yīng)急救援體系，無論從經(jīng)費上、人員上、裝備上，還是從救援體系的建立和管理上都是捉襟見肘，使有限的救援經(jīng)費只能分攤使用，造成高成本、低效能的不利局面。

2.4救援裝備數(shù)量不足和落后，造成救援能力弱化

實踐證明，災(zāi)害事故處置工作的成功與否，在很大程度上打的就是技術(shù)戰(zhàn)、裝備戰(zhàn)。裝備建設(shè)是提高滅火救援戰(zhàn)斗力的新增長點，但我國目前應(yīng)急救裝備配備方面普遍存在數(shù)量不足、技術(shù)落后等問題，嚴重缺乏針對性強、特殊專用的先進救援裝備，遠不能滿足處置各種災(zāi)害事故的需要。雖然消防部隊已經(jīng)配備了一定數(shù)量較為先進的救援器材裝備，但與地震等重大搶險救援實戰(zhàn)需要仍存在較大差距。目前，用于專業(yè)救援的一些特勤裝備主要集中在大、中城市的特勤大（中）隊，而其它普通消防站專業(yè)救援器材相對缺乏，尤其是一些高精尖的救援裝備更是鳳毛麟角，嚴重缺乏。為此，受裝備量少質(zhì)差的影響，消防部隊參加重大緊急救援任務(wù)的能力被大大削弱。

3、建立以消防隊伍為主體的應(yīng)急救體系的現(xiàn)實分析

由于目前我國許多地區(qū)還沒有真正建立統(tǒng)一的社會公共安全應(yīng)急救援機制，加之各種災(zāi)害具有突發(fā)性、連鎖性等特點，傳統(tǒng)的“分地區(qū)、分部門、分災(zāi)種”的災(zāi)害應(yīng)對機制暴露出的問題日益突出，已不能適應(yīng)日漸增多的應(yīng)急突發(fā)事件處置的需要。2002年抗擊非典增強了我國建立應(yīng)急管理體系應(yīng)對多樣化威脅的緊迫感；2004年底印度大海嘯發(fā)生后，國務(wù)院專門召開會議，審議并原則通過了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》。會議提出“加快應(yīng)急隊伍和應(yīng)急信息平臺建設(shè)，盡快形成統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急救援機制”。2008年發(fā)生在我國南方歷史罕見的雨雪、冰凍極端天氣災(zāi)害和四川汶川特大地震災(zāi)害，更直接折射出加強政府應(yīng)急救援體系的極端重要性和重大現(xiàn)實意義。

根據(jù)國外通行的做法和我國現(xiàn)有的應(yīng)急救援機制情況，改革創(chuàng)新當前單一的災(zāi)害管理模式和救援機制，建立更符合國情、更具有現(xiàn)實性和可操作性的緊急救援體系和隊伍，是提高社會對突發(fā)災(zāi)害應(yīng)急救援能力的必然要求。消防部隊一直擔(dān)負著滅火救援任務(wù)，其參與應(yīng)急救援的能力和基礎(chǔ)具有其它救援部門無法比擬的優(yōu)勢。一是作為一支現(xiàn)役部隊，具有紀律嚴明、作風(fēng)頑強、運行成本低、使用效率高等優(yōu)勢，同時又是由地方政府直接領(lǐng)導(dǎo)、可以直接調(diào)動指揮的專業(yè)隊伍；二是體系完備、組織完善、分布廣泛、布點密集且24小時戰(zhàn)備值勤，遇到應(yīng)急任務(wù)時，能夠保證隨時快速出動，處置突發(fā)事件；三是長期承擔(dān)滅火和搶險救援任務(wù)，擁有一大批訓(xùn)練有素、從事滅火救援工作的專業(yè)人員，配備了相對先進、齊全的搶險救援裝備器材，具有較為豐富的實戰(zhàn)經(jīng)驗，其“主角”作用和地位已經(jīng)得到了各級政府和人民群眾的廣泛認同。因此，充分發(fā)揮其現(xiàn)有優(yōu)勢，建立政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的以消防隊伍為主體，其它專業(yè)救援隊伍為補充的專業(yè)化綜合救援隊伍，應(yīng)當成為我國現(xiàn)代應(yīng)急救援體系發(fā)展的最佳選擇。目前，許多省級地震部門，已將地震災(zāi)害事故的救援交由消防部隊實施，在各省的特勤大隊基礎(chǔ)上組建了地震災(zāi)害緊急救援隊，充分證明了這一點。

4、建設(shè)我國社會應(yīng)急救援體系的基本構(gòu)想

4.1推動應(yīng)急救援立法工作，建立起符合國情的應(yīng)急救援法律保障體系

公安消防部隊應(yīng)當積極給黨委、政府當好參謀助手，積極推動應(yīng)急救援立法工作，建立起符合國情、利國利民的應(yīng)急救援法律保障體系，切實將各類災(zāi)害事故的預(yù)防、各種社會搶險救援隊伍建設(shè)以及發(fā)生災(zāi)害事故后的指揮機制等納入法制軌道，建立對付突發(fā)事件的應(yīng)急中心、協(xié)調(diào)機構(gòu)，明確各級政府及主管部門在救援工作中的職能、權(quán)限、責(zé)任和義務(wù)，明確界定社會搶險救援的對象和范圍，明確界定各種社會搶險救援隊伍的關(guān)系、參與尺度和隸屬關(guān)系，明確各類人員的職責(zé)分工及有關(guān)經(jīng)費的落實等，逐步形成“政府領(lǐng)導(dǎo)、部門參與、統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)配合”的社會應(yīng)急救援聯(lián)動機制。同時，要加大災(zāi)害事故預(yù)防和控制的研究力度，確立社會災(zāi)害管理總體目標，綜合運用工程技術(shù)及法律、經(jīng)濟、教育等手段，全面提高災(zāi)害應(yīng)急管理和救援能力。

4.2打破我國現(xiàn)行的救援體系，強化以消防為主體的專業(yè)化救援隊伍建設(shè)

消防部隊作為滅火搶險的重要力量，在體制、編制、法律和經(jīng)費保障等方面的不足制約了其作為應(yīng)急救援隊伍的發(fā)展。因此，必須打破我國現(xiàn)行的救援體系，將消防部隊建設(shè)作為政府應(yīng)急救援體系建設(shè)的重要內(nèi)容，納入政府公共管理的組成部分，加速消防部隊職能向多功能化方向發(fā)展的進程，使其真正成為各級政府組織開展社會救援工作的拳頭力量。一是要加大消防經(jīng)費、基礎(chǔ)設(shè)施和裝備的投入，特別是加強消防特勤隊伍建設(shè)，將消防警力、消防基礎(chǔ)設(shè)施和裝備建設(shè)與社會經(jīng)濟發(fā)展同步考慮、同步建設(shè)，為承擔(dān)應(yīng)急救援任務(wù)提供組織和物資保障；二是牽頭規(guī)范地震、洪澇、臺風(fēng)等各類突發(fā)災(zāi)害事故救援的處置程序。結(jié)合各類突發(fā)災(zāi)害事故的特點，從應(yīng)急救援的出動原則、處置方法、步驟、行動規(guī)則等方面入手，制定相應(yīng)的規(guī)章制度和力量編程，明確災(zāi)害事故救援的程序，不斷完善有關(guān)制度。三是開展有針對性的搶險救援業(yè)務(wù)和理論知識培訓(xùn)，掌握各類災(zāi)害事故的處置程序，確保能熟練使用各類搶險救援器材，著力提高部隊滅火和救援的實戰(zhàn)能力。

4.3積極完善現(xiàn)行消防體制，建立適應(yīng)社會發(fā)展需要的新型消防隊伍隨著現(xiàn)代社會對消防工作的要求越來越高，為適應(yīng)社會發(fā)展需要，必須積極完善現(xiàn)行消防體制改革，逐步建立以現(xiàn)役制為主體、多種體制相結(jié)合的新型消防隊伍。一是由國家對消防編制進行擴編，增加一線執(zhí)勤力量；二是將干部、士官的服役年限延長，特別是長期戰(zhàn)斗在一線的指揮員、戰(zhàn)斗班長，在身體、技能、理論等考核都合格的情況下，可以服役到退休，由政府給予相關(guān)的勞動保障和待遇；三是建立由政府給予相關(guān)的勞動保障和待遇的合同制消防員隊伍，加強一線執(zhí)勤力量；四是將行政車駕駛員、炊事員、衛(wèi)生員、窗口服務(wù)人員等非執(zhí)勤崗位采取招聘地方人員，減少非執(zhí)勤用兵。此外，還可借鑒國外的先進經(jīng)驗，將醫(yī)療救護先行納入消防滅火救援序列，逐步實現(xiàn)消防部隊與專業(yè)救援體系的有機整合，真正解決多頭參與、指揮不靈的問題。

4.4優(yōu)化現(xiàn)有應(yīng)急救援力量，建立科學(xué)完善的災(zāi)害應(yīng)急救援聯(lián)動機制在大規(guī)模突發(fā)災(zāi)害事故的應(yīng)急處置中，如何有效地把各種作戰(zhàn)力量統(tǒng)一起來，形成有機聯(lián)系的整體，是當前社會救援面臨的重大現(xiàn)實問題。國家對整合社會救援資源建立統(tǒng)一的災(zāi)害應(yīng)急指揮中心給予了高度重視。2002年9月，國務(wù)院批準建立了由公安部牽頭協(xié)調(diào)15個部門組成的“城市應(yīng)急處置工作部際聯(lián)席會議”。在資源整合過程中，一方面應(yīng)當加快體制改革和創(chuàng)新，積極對現(xiàn)有的各種應(yīng)急救援力量進行優(yōu)化組合和合理配置。重點明確三種關(guān)系：一是明確主體關(guān)系。建立一支黨委、政府直接領(lǐng)導(dǎo)下的專業(yè)應(yīng)急救援隊伍，立足常規(guī)、常備、綜合、攻堅的職能定位，推進主體建設(shè)，對現(xiàn)有各種應(yīng)急救援力量進行“大重組、大整合”，集中人、財、物資源建好政府應(yīng)急救援隊。二是明確結(jié)構(gòu)關(guān)系。以預(yù)案建設(shè)為基礎(chǔ)，形成“以政府應(yīng)急救援隊為主體、以專業(yè)救援力量為補充、以其他公共救援力量為基礎(chǔ)”的“層次性”構(gòu)架，這也符合政府應(yīng)急管理中的分級管理原則。三是明確指揮關(guān)系。建立統(tǒng)一的政府應(yīng)急救援指揮中心，形成統(tǒng)一高效的應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，真正將應(yīng)急救援融為整體，極大地提高快速反應(yīng)能力和聯(lián)動作戰(zhàn)能力。另一方面，應(yīng)充分利用集成的數(shù)字化、信息化、網(wǎng)絡(luò)化技術(shù)，建立統(tǒng)一的應(yīng)急救援聯(lián)動指揮中心，設(shè)立相應(yīng)特服號碼，以快速的信息通訊網(wǎng)絡(luò)、完整的基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)、先進的指揮系統(tǒng)和經(jīng)驗豐富的專家智囊團為基礎(chǔ)，實現(xiàn)跨部門、跨地區(qū)以及不同警種、救援力量之間的“統(tǒng)一接警，統(tǒng)一指揮，協(xié)同作戰(zhàn)”，準確、快捷、有序、高效應(yīng)對各種特殊、突發(fā)和重要事件，促使搶險救援工作進一步程序化、規(guī)范化、制度化。

4.5創(chuàng)新改革應(yīng)急救援訓(xùn)練機制，提升消防部隊處置突發(fā)災(zāi)害事故能力

要針對各種特殊的災(zāi)害事故，從心理訓(xùn)練開始，練技能，練戰(zhàn)術(shù)，練協(xié)同，練保障，利用各種有利條件，創(chuàng)新練兵方法，增強訓(xùn)練效果。一是加強專業(yè)訓(xùn)練。以作戰(zhàn)任務(wù)為牽引，立足現(xiàn)有人員、現(xiàn)有裝備，著眼滅大火、救大災(zāi)，在抓好常規(guī)訓(xùn)練的同時，廣泛開展各類突發(fā)災(zāi)害救援專業(yè)訓(xùn)練，掌握各種特種裝備器材的性能和使用方法。二是制定各類災(zāi)害事故救援預(yù)案。由政府牽頭，各有關(guān)部門共同參加，開展深入的調(diào)查研究，實事求是地分析災(zāi)害事故可能發(fā)生發(fā)展的過程和處置的措施對策。三是組織模擬演練和實戰(zhàn)演習(xí)。由于災(zāi)害事故的復(fù)雜性、危險性令人擔(dān)憂，只有通過實踐才能適度消除參戰(zhàn)人員的緊張感，也只有經(jīng)過實戰(zhàn)演習(xí)才能了解和掌握處置的程序、方法手段。通過實戰(zhàn)演習(xí)，來明確任務(wù)、方法、程序和注意事項，明確參戰(zhàn)的單位和力量，明確組織指揮和各部門的協(xié)調(diào)關(guān)系。對演練中發(fā)現(xiàn)的與實際情況不相適應(yīng)的方面，及時進行修訂和完善，確保演練取得實效，真正做到“一切從實戰(zhàn)出發(fā)，一切為實戰(zhàn)服務(wù)”。

5、結(jié)論

總之，公安消防部隊作為一支軍事化的專業(yè)救援隊伍，長期以來在處置各類災(zāi)害事故以及其他突發(fā)事件中承擔(dān)著重要的任務(wù)。推動并主導(dǎo)政府加快社會應(yīng)急救援體系建設(shè)，應(yīng)當是公安消防部隊貫徹落實十七大精神的一個重要的切入點，也是我國消防力量加快發(fā)展的一個重要契機。