摘 要：本文以最近發(fā)生的各類公共安全突發(fā)事件為背景，分析了我國在城市消防救援安全應(yīng)急機制方面的現(xiàn)狀和不足，并根據(jù)作者多年的實際工作經(jīng)驗，從立法、社會、管理、信息四個層面、提出了一些加強和完善我國城市消防救援安全應(yīng)急的思考和對策。
關(guān)鍵詞：城市　安全　消防救援　城市消防救援安全應(yīng)急體系
　　
　　外有“9．11”、倫敦、埃及、馬德里的連環(huán)爆炸、“卡特里娜”颶風，內(nèi)有煤炭、交通、臺風等天災(zāi)人禍，它們對整個國家的政治環(huán)境、社會環(huán)境和經(jīng)濟環(huán)境等方面所造成的損失和破壞是有目共睹的。因此可以看出，建立和健全城市安全應(yīng)急體系，對于一個城市來說，其重要性是毋庸置疑的。而消防救援作為整個城市安全應(yīng)急體系中的重要一環(huán)，我們應(yīng)該從建立和健全城市安全應(yīng)急體系的戰(zhàn)略高度上對它進行系統(tǒng)地思考，提出相應(yīng)的對策，提高危機處理的能力，有效地建立和應(yīng)用城市消防救援應(yīng)急體系。

　　一．我國城市消防救援安全應(yīng)急體系的現(xiàn)狀

　　國家統(tǒng)計局資料顯示：中國城市化率已由1993年的28%提高到2003年的40。5%。但在這一輪的城市開發(fā)進程中，我們在有重點和有步驟地進行城市消防救援安全應(yīng)急機制或體系的規(guī)劃和建立上，在遇到城市安全應(yīng)急處理過程中，過分偏重于使用臨時行政措施來實施城市消防救援安全應(yīng)急的做法，這樣會讓整個城市消防的相關(guān)行政組織機構(gòu)把大部分工作都放下來，去做一件事情，導(dǎo)致了過高的行政成本。所以客觀地說，雖然消防救援對我國城市化的進程和建設(shè)提供了很大的有效支持，但是也隱藏著消防救援安全應(yīng)急體系的管理職能缺失所帶來的行政成本和社會成本過高的現(xiàn)實。
　　就目前的情況看，我國各省市根據(jù)各自的實際情況，所采用的城市安全及應(yīng)急管理體系，主要有以下四類。
　　1、層級型：以北京市為代表，由市長為總負責，組建市、區(qū)兩級應(yīng)急系統(tǒng)，市級將組成專用系統(tǒng)，并建立刑偵、交通、消防、公共衛(wèi)生、防洪、地震、生命線工程等10項垂直分系統(tǒng)；18　區(qū)縣建二級系統(tǒng)，并延伸至基層社區(qū)。
　　2聯(lián)動型：以南寧市為代表，市領(lǐng)導(dǎo)負責，將ll0(刑警)、ll9(火警)、120(急救)、122(交警)及市長電話等集中，組成聯(lián)動中心，統(tǒng)一處置各類安全減災(zāi)及應(yīng)急工作。目前，該系統(tǒng)每月處理約20萬市民電話，受到普遍歡迎。
　　3、辦公廳型：鑒于政府重大事件信息均由辦公廳出入，并直通主要相關(guān)負責人，一些省市目前就是以辦公廳為依托，擴大處理各類應(yīng)急事務(wù)。
　　4、公安型：考慮到很多應(yīng)急事件是以公安部門(刑警、消防及交警)為一線，目前一些省市以公安部門代行省市應(yīng)急工作。若有重大安全應(yīng)急事件，再由省市相關(guān)負責人出面協(xié)調(diào)和管理。
　　綜上所述，可以看到我國目前的消防救援安全應(yīng)急體系在整個城市安全應(yīng)急體系中仍處在一個比較被動的地位，缺少必要的機動性和靈活性，還沒有完全適應(yīng)新的城市安全應(yīng)急需要，也沒有和城市整個的安全應(yīng)急體系相配套，使得許多突發(fā)的應(yīng)急預(yù)案的實施缺乏必要的法律依據(jù)；在國家和地方政府組織體制中尚未建立專門機構(gòu)和專門人員負責統(tǒng)一協(xié)調(diào)和管理，相關(guān)安全信息和應(yīng)急預(yù)案不能得到有效地溝通和聯(lián)動；在城市消防救援安全應(yīng)急體系的運行和管理機制上也缺乏必須的科學管理方法和手段，例如未能深刻認識和劃分城市消防救援安全應(yīng)急處理的等級，并缺少科學的預(yù)警系統(tǒng)和評估機制。在社會資源協(xié)同方面也缺乏相關(guān)的社會群眾基礎(chǔ)，社會資源整合力度還不夠，未能有效地形成整個社會的城市消防救援安全應(yīng)急體系。

　　二、建設(shè)富有中國特色的城市消防救援安全應(yīng)急體系

　　自倫敦連環(huán)爆炸案發(fā)生后，我國政府也相繼把建立國家抗風險能力提上重要議程。國務(wù)院總理溫家寶指示，中國需要通過健全體制，培養(yǎng)居安思危的意識，并且強化法制和科技使用能力、各部門的協(xié)作能力，以及提高基層的參與，來加強全國應(yīng)急體系建設(shè)和應(yīng)急管理工作。
　　從國際上較為成熟的城市安全應(yīng)急管理經(jīng)驗和消防救援自身的特點以及目前我國的城市消防救援安全應(yīng)急管理的現(xiàn)狀出發(fā)，我們應(yīng)該重視和加強四個層面的建設(shè)，全面提升消防救援安全管理能力，建構(gòu)城市消防救援安全應(yīng)急體系：

　　第一個層面：立法層面

　　目前城市突發(fā)性的各類消防安全事件日益增多，各級政府及消防部門都在大力狠抓各類消防安全管理工作，思考綜合消防救援應(yīng)急體系的建設(shè)工作，有些甚至通過行政命令方式加強企事業(yè)單位法人代表的消防安全責任管理。但是，從整個城市安全應(yīng)急管理的權(quán)威性、長效性來講，當前迫在眉睫的關(guān)鍵是必須依法管理，制訂城市安全應(yīng)急管理法律和條例，并將消防方面的法律、條例與之恰切地整合起來，達到效能的最大化。
　　因為在城市遇到突發(fā)的各類消防安全危機時，需要采取必需的非常規(guī)措施，有些措施勢必會影響到某些個人或團體相關(guān)的合法利益，例如限制某些地區(qū)的信息通訊，要求電信運營商關(guān)閉了部分地區(qū)的通訊線路，并要求其確保警方和消防人員，以及其他應(yīng)急服務(wù)部門的人員能夠有足夠的網(wǎng)絡(luò)容量來互相溝通訊息；進行交通管制；臨時征用某些民用設(shè)施設(shè)備等，甚至在某些重大消防安全問題上還可能會涉及到啟動城市安全應(yīng)急預(yù)案的合法性等問題，這些都要求從國家立法和地方法規(guī)兩個方面對城市消防救援安全應(yīng)急措施進行規(guī)范，使之有法律保障，做到“有法可依”。

　　第二個層面：社會層面

　　社區(qū)和群眾既是政府公共危機管理的對象，又是城市消防救援安全應(yīng)急管理的重要支持者。倫敦地鐵連環(huán)爆炸后，倫敦市的居民表現(xiàn)出來了冷靜、果敢、團結(jié)和合作等良好的精神面貌和素養(yǎng)，這一點在城市消防救援安全應(yīng)急體系的實施過程中也起到了很關(guān)鍵的作用。經(jīng)驗表明，政府發(fā)揮社區(qū)的力量，鼓勵公眾參與，能夠大幅度地提高城市消防救援安全管理的實效，并減少行政管理的成本。因此在社會層面上進行體系的建設(shè)必須考慮到我國目前的國情，充分培育、發(fā)揮和調(diào)動社會群眾的安全意識、預(yù)防意識、參與意識和服務(wù)意識，使城市消防救援安全應(yīng)急體系的建設(shè)得到全社會力量和社會資源的支撐，也就是說在建設(shè)中要有“群眾路線”的考慮，以體現(xiàn)人文關(guān)懷精神，真正使該體系“為民所用”。
　　具體來講，首先要積極倡導(dǎo)全社會樹立消防安全危機和風險意識，強化社會自身的消防公共管理和消防公共服務(wù)職能，建立和健全各種消防預(yù)警機制和社區(qū)消防安全應(yīng)急措施，提高社會整體的預(yù)防突發(fā)事件和抵御風險能力。其次，政府要規(guī)劃以社區(qū)為基礎(chǔ)的城市消防救援安全網(wǎng)絡(luò)，從消防安全教育和消防知識普及到具體的社區(qū)消防安全保障，都要使社區(qū)發(fā)揮著應(yīng)有的作用。另外，政府還應(yīng)充分重視群眾的消防安全教育、培訓、演習和逃生自救，可通過社區(qū)、單位等組織機構(gòu)作為中間載體進行，或通過廣播、網(wǎng)絡(luò)、報紙、雜志、宣傳手冊等媒介對群眾開展廣泛的消防安全教育和消防救援、逃生應(yīng)急措施的學習。?第三個層面：管理層面

　　從管理學的角度來說，管理成效來自于責任機制的明確。因此，明確政府各級職能部門的各項公共危機責任是取得管理成效的重要保障。對于目前的城市消防救援安全和應(yīng)急管理而言，這并非是簡單的落實政府問責制的問題，而是需要有一系列的體制改革和機制建設(shè)相配套。首先，建立企業(yè)的風險承擔機制。政府和消防部門可以將某些在其職能范圍之外，但在企業(yè)范圍內(nèi)的消防安全管理項目，完全交由企業(yè)承擔。政府和消防部門從原先的統(tǒng)抓統(tǒng)管，轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督和指導(dǎo)，通過明確企業(yè)的責任，建立起企業(yè)承擔消防安全風險的機制。同時，消防部門可以向政府建議，強制某些行業(yè)和領(lǐng)域投保，由保險行業(yè)通過市場機制運行，發(fā)揮保險業(yè)對于消防安全危險行業(yè)的風險共擔機制。再次，培養(yǎng)社會中介力量，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會等中介力量對于消防安全管理的監(jiān)管優(yōu)勢和風險共擔機制。
　　另外，要借鑒國際成熟的經(jīng)驗，開展科學的標準化管理。實行標準化的規(guī)劃、標準化的處理、標準化的后勤、標準化的財政，提高信息溝通的效率，減少處理突發(fā)事件的行政管理成本，提高消防救援安全應(yīng)急體系使用率和管理效率等。同時也為建立整個城市的安全應(yīng)急指揮中樞和健全城市聯(lián)動機制打下一個可以擴展的管理結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。

　　第四個層面：信息層面

　　從國內(nèi)外的經(jīng)驗和實踐來看，城市消防救援安全應(yīng)急管理信息系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)主要包括以下幾類。
　　1、消防安全指揮子系統(tǒng)：主要是防范和處理重大火災(zāi)事故等；
　　2、反恐和刑事案件指揮子系統(tǒng)：主要負責搜集恐怖和刑事案件的有關(guān)信息和數(shù)據(jù)，協(xié)同相關(guān)部門處理反恐和打擊重大刑事犯罪事件等；
　　3、交通安全指揮子系統(tǒng)：主要是處置重大交通事故災(zāi)難等；
　　4、安全生產(chǎn)指揮子系統(tǒng)：主要負責預(yù)防和處置突發(fā)重大安全生產(chǎn)事故等；
　　5、公共衛(wèi)生事件指揮子系統(tǒng)：主要負責處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件工作等；
　　6、防汛指揮子系統(tǒng)：主要負責水利防汛和抗旱救災(zāi)工作等；
　　7、抗震救災(zāi)指揮子系統(tǒng)：主要負責發(fā)生地震后的減災(zāi)救災(zāi)工作等；
　　8、城市公用設(shè)施突發(fā)事件指揮子系統(tǒng)：主要負責預(yù)防和處理城市水、氣、油、電等重大公用設(shè)施突發(fā)事件等；
　　9、人防指揮子系統(tǒng)：主要負責防空襲和戰(zhàn)時人員掩蔽、人口疏散。
　　有了強有力的技術(shù)支撐，就可以使城市消防救援安全應(yīng)急體系具備較強的數(shù)據(jù)信息采集、處理、分析、整合、服務(wù)等功能。同時，城市消防救援安全應(yīng)急管理信息系統(tǒng)可以根據(jù)消防救援信息的等級劃分進行采集分析，并對當時的形勢進行正確地評估，以便采取合適的安全和應(yīng)急措施。另外，構(gòu)建一個良好的城市消防救援安全應(yīng)急信息服務(wù)平臺，可以為城市消防安全提供預(yù)警分析和制定符合實際的消防救援預(yù)案，并能及時向城市居民提供相關(guān)的安全信息和應(yīng)急情況救助等服務(wù)。

　　三、結(jié)束語

　　目前，在國內(nèi)外對城市消防救援安全環(huán)境越來越受到重視的今天，我們城市管理者必須深刻認識到城市的可持續(xù)發(fā)展，以及構(gòu)建和諧社會的重要性。所以，有必要在我國城市化的進程中補上城市消防救援安全應(yīng)急管理體系建設(shè)的一課。為此，建立一個科學的、長效的、靈活的符合中國特色的城市消防救援安全應(yīng)急體系，不失為解決我國目前城市消防救援安全困境和應(yīng)急問題的方法之一。同時也必須清楚地看到，城市消防救援安全應(yīng)急體系應(yīng)該建立在高水平的日常管理基礎(chǔ)之上，只有擁有高效的日常管理，城市消防救援安全應(yīng)急體系才能真正發(fā)揮作用。我們只要做了大量的“事前預(yù)防”、“事中控制”和“事后處理”等消防救援安全應(yīng)急的工作，就能使各類突發(fā)事件對整個國家、城市的政治環(huán)境、社會環(huán)境和人民財產(chǎn)等方面所造成的損失和破壞，減小到一個較低的水平。我國建立和健全城市消防救援安全應(yīng)急體系是任重而道遠的，但是我們有信心為我國和諧社會的構(gòu)建和城市的可持續(xù)發(fā)展而努力！?