對(duì)于同一礦山企業(yè)多次出現(xiàn)較輕、類似的安全生產(chǎn)違法行為的情況，如何引起企業(yè)對(duì)整改工作的足夠重視從而杜絕類似違法行為再次出現(xiàn)？美國(guó)出臺(tái)并逐漸完善了《礦山企業(yè)職業(yè)安全健康多次違法處罰規(guī)定》。
在美國(guó)，礦山企業(yè)一旦受到基于該規(guī)定的判罰，下一步將很快面臨停產(chǎn)整改，企業(yè)需要付出很大的代價(jià)方能終止判罰并恢復(fù)生產(chǎn)。
以定量判罰增強(qiáng)礦山法規(guī)實(shí)用性
——記美國(guó)《礦山企業(yè)職業(yè)安全健康多次違法處罰規(guī)定（2013）》立法與實(shí)踐
■吳大明
統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，美國(guó)礦山生產(chǎn)安全事故死亡人數(shù)從2013年的42人減少到2016年的26人，下降了38．1％；2015年的礦山企業(yè)違法次數(shù)與2013年相比下降了20．6％；礦山企業(yè)嚴(yán)重違法次數(shù)占比由2013年的25％下降到2016年的23％。
對(duì)此，美國(guó)礦山安全健康監(jiān)察局（MSHA）表示，礦山企業(yè)違法現(xiàn)象近年來得以有效控制、監(jiān)察處罰數(shù)量明顯下降、煤礦安全生產(chǎn)狀況明顯改善的重要原因之一就是《礦山企業(yè)職業(yè)安全健康多次違法處罰規(guī)定（2013）》的出臺(tái)實(shí)施。
最嚴(yán)厲處罰
促進(jìn)礦山行業(yè)逐漸形成政府監(jiān)察執(zhí)法與企業(yè)自查整改的雙向合作機(jī)制
2013年3月25日，MSHA頒布了《礦山企業(yè)職業(yè)安全健康多次違法處罰規(guī)定（2013）》（以下簡(jiǎn)稱《POV規(guī)定（2013）》），該規(guī)定是在進(jìn)一步修改完善《POV規(guī)定（1990）》的基礎(chǔ)上，經(jīng)美國(guó)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)的一項(xiàng)礦山職業(yè)安全健康領(lǐng)域重要法規(guī)。
《POV規(guī)定（2013）》是對(duì)《礦山安全健康法（1977）》中關(guān)于礦山企業(yè)多次違法后作停產(chǎn)處罰的進(jìn)一步解釋和說明，明確了該處罰的判定標(biāo)準(zhǔn)和具體施行步驟，增強(qiáng)了《礦山安全健康法（1977）》相關(guān)條款的實(shí)用性和可操作性，加大了對(duì)同一企業(yè)多次較輕、反復(fù)類似的安全生產(chǎn)違法行為的判罰力度，并通過處罰和整改信息平臺(tái)的應(yīng)用使以往礦山企業(yè)被動(dòng)緩慢整改隱患變?yōu)槿缃竦闹鲃?dòng)加快整改，極大地促進(jìn)了美國(guó)礦山職業(yè)安全健康工作發(fā)展。
依據(jù)《POV規(guī)定（2013）》，MSHA監(jiān)察員能夠?qū)赡茉斐蓢?yán)重職業(yè)安全健康事故后果的礦山企業(yè)給予最嚴(yán)厲處罰，即發(fā)布停產(chǎn)整改通知。礦山企業(yè)為避免達(dá)到POV判罰的臨界標(biāo)準(zhǔn)，一方面加快落實(shí)傳票（或命令通知）等處罰中的整改要求，提高企業(yè)的整改效率；另一方面，礦山企業(yè)會(huì)主動(dòng)積極查找可能存在的違法行為并改正，進(jìn)而從根本上避免了事故的發(fā)生。
在美國(guó)，礦山企業(yè)一旦受到POV判罰，下一步將很快面臨著停產(chǎn)整改。由于POV判罰終止的要求非常嚴(yán)格，企業(yè)需要付出很大的代價(jià)方能終止判罰并恢復(fù)生產(chǎn)。
《POV規(guī)定》的出臺(tái)及修改完善，改變了多次出現(xiàn)違法行為、安全整改措施不到位、安全管理長(zhǎng)期松懈的礦山企業(yè)對(duì)職業(yè)安全健康工作不重視的狀況，促進(jìn)了礦山職業(yè)安全健康監(jiān)察工作的發(fā)展，并逐漸形成了政府監(jiān)察執(zhí)法與企業(yè)自查整改的雙向合作機(jī)制。
立法過程
判罰標(biāo)準(zhǔn)存在漏洞、判罰審核管理不到位等問題的出現(xiàn)，促進(jìn)該法規(guī)逐步完善
《礦山安全健康法（1977）》頒布實(shí)施后，MSHA相繼出臺(tái)了一系列配套實(shí)施法規(guī)。
在礦山安全監(jiān)察執(zhí)法方面，為了貫徹落實(shí)《礦山安全健康法（1977）》關(guān)于礦山企業(yè)多次嚴(yán)重違法后停產(chǎn)整頓規(guī)定的要求，加大對(duì)礦山企業(yè)多次違法、違法情節(jié)嚴(yán)重和職業(yè)安全健康隱患長(zhǎng)期整改不力的處罰力度，MSHA著手制定基于礦山企業(yè)的監(jiān)察數(shù)據(jù)、嚴(yán)重違法數(shù)量和職業(yè)安全健康狀況等綜合因素考核的定量化判罰標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)現(xiàn)科學(xué)監(jiān)察、從重判罰的同時(shí)，敦促礦山企業(yè)認(rèn)真落實(shí)監(jiān)察傳票（或命令通知）的整改要求，實(shí)現(xiàn)礦山職業(yè)安全健康監(jiān)察的良性循環(huán)。
1980年，MSHA制定并提交了《POV規(guī)定提案（1980）》。隨后的十年里，按照美國(guó)《行政程序法》的相關(guān)規(guī)定，MSHA反復(fù)多次與礦山企業(yè)、工會(huì)及利益相關(guān)方就法規(guī)的具體內(nèi)容進(jìn)行交流和溝通，最終于1990年頒布了《POV規(guī)定（1990）》。《POV規(guī)定（1990）》的頒布實(shí)施，一定程度上促進(jìn)了美國(guó)礦山職業(yè)安全健康狀況的好轉(zhuǎn)，但2006年的薩戈煤礦事故、達(dá)比1號(hào)礦事故及2010年的UBB煤礦事故逐漸暴露出該法規(guī)存在的不足，如判罰標(biāo)準(zhǔn)存在漏洞、判罰審核管理不到位和POV判罰簽發(fā)前的重審時(shí)間長(zhǎng)等問題。
另外，勞工部針對(duì)MSHA的審計(jì)報(bào)告中也指出了《POV規(guī)定（1990）》中判罰標(biāo)準(zhǔn)未將作業(yè)場(chǎng)所職業(yè)安全健康等內(nèi)容納入標(biāo)準(zhǔn)范圍的問題。
因此，MSHA于2011年著手修改《POV規(guī)定（1990）》，并于2013年3月25日頒布了《POV規(guī)定（2013）》。新規(guī)定修改完善的主要內(nèi)容包括：取消POV判罰的初步篩查；將POV判罰標(biāo)準(zhǔn)中原來的“聯(lián)邦礦山安全健康復(fù)審委員會(huì)的最終判決的傳票和命令通知數(shù)量”改為“監(jiān)察員開出的傳票和命令通知數(shù)量”；進(jìn)一步明確POV違法的判定標(biāo)準(zhǔn)及處理程序；MSHA公開POV判罰標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)企業(yè)反饋和職業(yè)安全健康工作發(fā)展變化及時(shí)完善修改；重申了對(duì)于受到POV違法判罰的企業(yè)，在其隨后受到的第一次嚴(yán)重違法判罰后，即被要求停產(chǎn)；明確了礦山企業(yè)違法情況達(dá)到POV判罰標(biāo)準(zhǔn)后，MSHA可推遲或暫時(shí)不給予POV違法判罰的條件和范圍；加快了聯(lián)邦礦山安全健康復(fù)審委員會(huì)對(duì)收到POV違法判罰通知書的企業(yè)申請(qǐng)判罰暫緩執(zhí)行的受理進(jìn)程。
執(zhí)行程序
先書面告知企業(yè)負(fù)責(zé)人，90天內(nèi)如再次發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重違法行為，將發(fā)布停產(chǎn)通知
《POV規(guī)定（2013）》的主要內(nèi)容包括判罰的依據(jù)、判罰的實(shí)施與判罰的終止。
判罰的依據(jù)主要是審核礦山企業(yè)遵守職業(yè)安全健康法規(guī)情況、職業(yè)安全健康事故發(fā)生情況、人員傷亡情況和職業(yè)病發(fā)病情況，具體包括：監(jiān)察員開出的礦山企業(yè)嚴(yán)重違法傳票的數(shù)量；監(jiān)察員對(duì)礦山企業(yè)開出嚴(yán)重違法傳票后，企業(yè)未在限期內(nèi)整改，隨后監(jiān)察員開出要求作業(yè)人員撤離現(xiàn)場(chǎng)命令通知的數(shù)量；監(jiān)察員監(jiān)察過程中發(fā)現(xiàn)緊急危險(xiǎn)后開出的要求作業(yè)人員撤離現(xiàn)場(chǎng)命令通知的數(shù)量；監(jiān)察過程中發(fā)現(xiàn)作業(yè)礦工未按要求接受培訓(xùn)、其行為可能導(dǎo)致事故發(fā)生，監(jiān)察員開出的要求礦工撤離作業(yè)現(xiàn)場(chǎng)命令通知的數(shù)量；礦山企業(yè)職業(yè)安全健康情況，如事故起數(shù)、傷亡人數(shù)及職業(yè)病人數(shù)等相關(guān)的數(shù)據(jù)和記錄；礦山企業(yè)對(duì)監(jiān)察員以往開出的違法判罰的整改情況。
MSHA審核發(fā)現(xiàn)礦山企業(yè)符合POV判罰標(biāo)準(zhǔn)后，將開出POV違法判罰通知，由礦山企業(yè)所在地的地區(qū)監(jiān)察處處長(zhǎng)以書面通知的形式告知礦山企業(yè)主要負(fù)責(zé)人。通常情況下，企業(yè)工會(huì)也會(huì)收到書面通知的副本。隨后，礦山企業(yè)主要負(fù)責(zé)人應(yīng)將書面通知張貼在企業(yè)的公告欄。POV判罰書面通知發(fā)布后的90天內(nèi)，如MSHA監(jiān)察員在對(duì)該企業(yè)的任意一次監(jiān)察執(zhí)法過程中再次發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重違法行為，MSHA將發(fā)布停產(chǎn)通知。
礦山企業(yè)在接到POV判罰書面通知后，應(yīng)加快對(duì)企業(yè)存在的職業(yè)安全健康問題的整改，并向MSHA申請(qǐng)終止POV判罰的審核。MSHA會(huì)在接到申請(qǐng)后的90天內(nèi)開展對(duì)該礦山企業(yè)職業(yè)安全健康狀況的全面和局部的抽查檢查，如該段時(shí)間內(nèi)礦山企業(yè)未因再次嚴(yán)重違法而被判罰停產(chǎn)，且檢查結(jié)果未發(fā)現(xiàn)可能存在的任何職業(yè)安全健康風(fēng)險(xiǎn)，MSHA將取消對(duì)該礦山企業(yè)的POV判罰。
判罰實(shí)例
對(duì)瞞報(bào)239天工傷損失的美國(guó)煤河礦業(yè)有限責(zé)任公司叉溪煤礦作出POV判罰的決定
MSHA會(huì)根據(jù)礦山職業(yè)安全健康工作的發(fā)展情況不定期對(duì)具體判罰的量化指標(biāo)做細(xì)微的修改和完善，并通過計(jì)算機(jī)系統(tǒng)每月生成一份基于每家礦山企業(yè)近12個(gè)月內(nèi)違法判罰記錄和相關(guān)職業(yè)安全健康信息記錄的分析報(bào)告，篩查審核是否存在符合POV判罰標(biāo)準(zhǔn)的礦山企業(yè)。
礦山企業(yè)的違法狀況符合POV判罰的具體標(biāo)準(zhǔn)后，如采取相關(guān)行動(dòng)加大整改力度并取得明顯的進(jìn)展時(shí)，MSHA會(huì)考慮可推遲或不給予POV判罰，具體的要求包括：因同一原因?qū)曳傅膰?yán)重違法，企業(yè)制定了切實(shí)可行的整改措施，取得了一定成效，并減少了嚴(yán)重違法的次數(shù)；礦山企業(yè)能夠提供證明其比以往更好地遵守了職業(yè)安全健康法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的材料；礦山安全健康監(jiān)察局核實(shí)的已停產(chǎn)企業(yè)；其他可以證明礦山企業(yè)落實(shí)整改的材料。
以2013年11月26日MSHA對(duì)美國(guó)煤河礦業(yè)有限責(zé)任公司叉溪煤礦的POV判罰為例，可以看到該法規(guī)的具體應(yīng)用。
當(dāng)時(shí)，MSHA在審核過程中發(fā)現(xiàn)，該礦瞞報(bào)了239天的工傷損失。結(jié)合叉溪煤礦近12個(gè)月（2012年9月1日到2013年8月31日）的監(jiān)察記錄，主要為：158份嚴(yán)重違法傳票或命令通知；嚴(yán)重違法的百小時(shí)監(jiān)察率為8．83，超過了嚴(yán)重違法的百小時(shí)監(jiān)察率為8的要求，且遠(yuǎn)高于同期井工礦嚴(yán)重違法的百小時(shí)監(jiān)察率的平均水平3．62；受到進(jìn)一步處罰的傳票和命令通知的百小時(shí)監(jiān)察率為1．34。綜合審核后，MSHA發(fā)現(xiàn)叉溪煤礦符合POV的4項(xiàng)判罰條件，且未發(fā)現(xiàn)叉溪煤礦符合推遲或不給予POV判罰的條件。因此，MSHA對(duì)叉溪煤礦作出了POV判罰的決定。
